После сокрушительного поражения в Крымской войне 1853—56 гг., а также учитывая опыт Гражданской войны в США 1861—65 гг., военно-политическое руководство России пришло к мысли о необходимости создания современного парового и броненосного флота.
Энтузиаст броненосного кораблестроения контрадмирал Г.И. Бутаков, анализируя итоги Хэмптонского боя, написал в своем приказе по практической эскадре от 30 мая 1862 года: «Теперь вопрос о деревянных судах решен окончательно в самых тупых и непредусмотрительных головах... Итак — броня, башни и тараны!»»
16 ноября 1861 года российское Морское министерство заключило контракт с английской кампанией «Темзенского железоделательного и кораблестроительного завода»» на постройку броненосной батареи «Первенец». Проектное задание составил МТК.
В следующие три года в России произошли весьма важные для развития отечественного кораблестроения события. Во-первых, в Петербурге заложили броненосные батареи «Не тронь меня»» и «Кремль»», однотипные с «Первенцем»». Во-вторых, были начаты постройкой десять башенных мониторов типа «Ураган»». В-третьих, командование флота решило перестроить в батарейные броненосцы находившиеся в постройке деревянные парусно-винтовые фрегаты «Севастополь»» и «Петропавловск»».
В августе 1881 года по указу императора Александра III было созвано Особое совещание для определения военно-морской политики России, вытекающей из международной обстановки, финансовых и производственных возможностей. Его председателем стал новый генерал-адмирал Русского Флота, великий князь Алексей Александрович.
Более всего участников этого совещания беспокоил стремительный рост броненосного флота Великобритании, которая со времен Крымской войны и в связи с русской экспансией на Кавказе и в Средней Азии оставалась главным потенциальным противником России во всех вариантах будущих конфликтов. А развитие германского флота нарушало равновесие морских сил, сложившееся на Балтике.
По утвержденной 20 мая 1882 года 20-летней судостроительной программе предусматривалось построить для Балтийского моря 16 броненосцев, 13 крейсеров, 11 канонерских лодок, 100 миноносцев и 3 транспорта. Черноморский флот должен был получить 8 броненосцев, 2 крейсера и 19 миноносцев, а для Тихого океана планировалось построить 8 канонерских лодок, 6 миноносцев и 2 транспорта.
В мае 1890 г. генерал-адмирал Алексей Александрович представил доклад императору Александру III, где констатировал, что предпринятые меры не привели к достижению главной цели, указанной Особым совещанием 1881 года: устранить отставание российского флота от уровня ведущих европейских держав.
Рост морских вооружений Великобритании, Франции, Италии, Германии, Австро-Венгрии был внушителен. Особую тревогу вызывало бурное развитие германского флота. Против 4 русских броненосцев на Балтике немцы в 1890 г. имели уже 12 и строили еще 14 новых. Что касалось обороны побережья, то все 20 русских мониторов и плавбатарей безнадежно устарели и были «едва пригодны для оборонительных действий в пределах сферы огня береговых укреплений».
Генерал-адмиралу удалось добиться «высочайшего одобрения» плана строительства в 1891—95 гг. дополнительных кораблей для Балтийского флота, в том числе 10 броненосцев. Однако из-за недостаточного финансирования выполнить этот план удалось не в полном объеме и со значительным опозданием.
Следующая коррекция программы произошла в связи с обострением обстановки на Дальнем Востоке, вызванным опасными для России успехами японцев в войне с Китаем в 1895—96 гг. Решением Особого совещания от 27 декабря 1897 г. была намечена специальная пятилетняя (1898—1902 гг.) программа «для нужд Дальнего Востока». По этой программе на Тихоокеанском ТВД предполагалось сосредоточить к началу 1905 г. флот «несколько сильнее японского» при сохранении достаточно мощных сил на Балтике и в Черном море.
В 1895—1903 гг. Морскому министерству было ассигновано 738 млн. рублей против 480,2 млн. рублей морского бюджета Японии. Россия, благодаря наличию уже готовых броненосцев, сохраняла возможность сосредоточения превосходящих сил на Тихом океане. Планировалось создать на Дальнем Востоке мощную группировку в составе 10 эскадренных броненосцев, 5 броненосных и 12 бронепалубных крейсеров, способную обеспечить интересы России в данном регионе.
До начала русско-японской войны по программе 1882 года с ее изменениями и дополнениями были построены 26 броненосцев, 16 броненосных и бронепалубных крейсеров, 7 крейсеров второго ранга. Это были главные силы Российского флота.